在刚刚结束的中共十七届五中全会的公报中，再次提出“加快财税体制改革”。几年前，温家宝总理有关财税体制改革的一段讲话曾备受关注：“一个国家的财政史是惊心动魄的，如果你读它，会从中看到不仅是经济的发展，而且是社会的结构和公平正义的程度。在今后5年，我们要下决心推进财政体制改革，让人民的钱更好地为人民谋利益。”

财税体制改革进展如何？难点在哪儿？本报专访著名财税问题专家李炜光。

第一部分 【财税改革与国家改革】

分税制强化了“唯上体制”

新京报：从历史上看，财税体制改革与国家的整体改革是什么关系？

李炜光：100年前的今天，中国正在开展立宪运动，1910年成立资政院，是国会的前身。而且这个中国最早的议会还是由老佛爷慈禧自己建立起来的。资政院成立当年就开始审议预算，一下子把朝廷提交的预算额裁减了差不多四分之一下去。

当时地方也建立起议会，最早的地方议会还是在我们天津建立的，叫咨议局。参与这场运动的除了知识分子、官员，还有大量的实业家、商人，如张謇等人，社会各阶层都有，包括士兵、教师、学生———这是一场真正的民主运动。

但是这次改革最终还是失败了，1911年辛亥革命爆发。有的研究者说，当时是革命和立宪在赛跑，最后结果是革命胜利了，立宪失败了。但是，这给后人提供了一个非常珍贵的历史经验，那就是国家的体制改革可以从预算、税收方面入手。

英国的历史经验是，限制国王的权力，最好的办法是从限制他的钱袋权入手，把钱袋管住了，别的权力就不在话下。应该说一百年前的中国人非常聪明，他们找到了一条非常正确的路。

新京报：我们今天提出的“加快财税体制改革”，时机是否已经成熟了？

李炜光：我觉得可以做到，而且时机也早就成熟了。随着市场经济的发展，人们私有财产的形成和增加，我国民众的权利意识觉醒得非常快。

财税体制的问题又到了必须解决的时候，以土地财政为例就能看出来。为民众提供公共服务最多的是地方政府，而现行分税制又使得地方政府财政来源紧张，这种情况是怎么形成的呢？1993年分税制以前，原来地方政府占整个财政收入比例75%左右，承担责任也是75%到80%。收了那么多钱，也做了那么多的事。还“文革”历史“欠账”、物价改革等等，所以80年代的中国，地方最具活力，人们心态也好。

分税制改革以后，地方政府占整个财政收入的比例由75%降到了40%左右，但是它承担的事务一点也没有减少。中央政府在把钱收上去的同时，没有把事务收上去，大部分留给了地方，地方财政容易出现亏空，不得不想办法创收。拿什么创？就是卖地，著名的土地财政就是这么演化来的。

分税制改革造成的另一个结果是，中央政府钱多了，年终突击还花不完，但是地方政府越往下，越是需要花钱的地方，如提高国民福利等方面，就越感觉没钱。

此外，分税制也进一步强化了中国早已存在的“唯上体制”，与市场经济讲究权力分散的体制背道而驰，这实际上是一种体制上的回归。很遗憾，至少到现在为止，学者们还很少有人谈到这一点。

财政预算缺乏实质性约束

新京报：推进预算民主，管住政府的钱袋子是改革很好的一个切入口，但是从政府方面来讲，这意味着自己的权力将受到掣肘，那么，政府是否有推动这一改革的动力？

李炜光：这件事是社会制度完善过程中必须去做的，而且一定要做好。现在我们中国已经发展到了这个十字路口，必须做出选择。

其中的道理是，政府也是由人来组成的，而人都有趋利的本性，在这一点上，百姓、官员没有什么两样。他在掌握公权力时候，由趋利的本性而作恶的可能性就大了许多，有人就可能利用公权侵吞人民的财产。我们为什么要强调预算的公开透明呢？就是想在发展的过程中逐渐形成某种制度，然后让这个制度逐步变成法律，不管是谁来当领导，都得这样做，把权力放在阳光下，接受人民的监督和控制。

我们虽然经过了三十年的改革开放，但是在体制，在制度上可依靠、支撑这个社会在良性轨道上去发展，去运行的东西不够。现在，靠财富掩盖这些缺陷，但是，这样的发展模式是难以持久的。所以，你要问我政府自身有什么动力推动这一改革，只能在制度改革、外部控制上下工夫。

新京报：你所说的预算民主，实施要点在哪里？

李炜光：首先预算要公开，公民要参与预算。公民参与，就是政府制定预算的时候不能自己说了算。

预算要公开，仅有公开还不够，还得做到透明。不能给个账本让我自己看，那不是正确的态度。公开是一个机制，要用法律程序保证公民都能亲身参与到预算过程中去，还要通过某种技术保证大多数公民都能看得懂预算。

近年来，浙江温岭、上海闵行区等地方，搞了一些公民参与预算的实验，效果良好，但这些试点一般都是地方官员和社会各界联手自己主动搞的。现在的地方官员大都接受过大学教育，也有的到发达国家考察过，觉得这个东西好就拿了过来。但这些富有新意的做法并没有变成国家法律和制度认可的东西。

由于缺乏体制的支持，这样的改革经常是短命的。一个比较开明的官员会做这个事，这个官员一走，改革便无法进行下去了，也就是说，没有真正变成制度性的东西。没有制度保障，有益的改革也很难有生存的希望，其结局，没有自生，只会是自灭。

新京报：每年的政府预算，不是要经过人大审议吗？

李炜光：在预算、税收问题上，人大缺乏实质性约束。比如说，政府要上一个大的工程项目，需要支出巨额财政资金，你得先去人大接受审查，走法律程序，经过严格审议、听证，举手表决，这需要讨论甚至激辩。在咱们这还做得不够。

再有，我们国家的预算年度是1月1日到12月31日，但“两会”是在三月份才召开，审议通过预算才能执行。那么，一到三月份，整整一个季度，等于这个国家没有预算。

审议预算的时间也太短，说是一天半，但这一天半得审议三个报告，算下来也就是半天时间。

1985年前后赋予国务院决定税种设置的权力，到现在还没收回人大。为什么最近有的地方要开始征收房产税，而不是像过去那样叫物业税呢？叫物业税就是新税，叫房产税是老税种，就可以避开新税种在人大立法方面可能遇到的一些问题，说白了，就是可以不走法治之路。但是，新开征的房产税早已不再是过去那个老的房产税了，这样公开违背法律的行为恰恰是某些地方政府的所作所为，真的让人不可思议。

第二部分 【财税改革与公民权利】

物业税 不动产税不要轻易去碰它

新京报：财税改革显然与每个家庭、每个公民息息相关，以物业税为例，这种关联主要体现在哪里？

李炜光：我们虽然有物权法，但是跟税法还没有做到很好的衔接。如果你这个时候开征房产税，而制度建设又跟不上的话，就很容易变形。

物业税是最复杂的东西，复杂在于它是直接税，而且是直接税里面最直接的税。个人所得税还可以通过代扣代缴的形式，不是你自己从口袋里掏钱交税，而直接交税感觉是不太一样的，在国外，征收物业税时需向纳税人说明交上去的税用在哪里，比如加拿大，有三十多个物业税的具体使用项目，大部分用在社区建设上，纳税人直接受益。

不动产税不要轻易去碰它。因为财产是属于公民个人的，是面对面地从老百姓兜里掏钱纳税，有相当的难度，政府在准备征收房产税的时候应该考虑到这一点。可是我们在制定物业税的过程中向人民讲清楚这个道理了吗？目前还没有，人们(包括政府部门自己)普遍认为征收物业税就是为了弥补地方政府财政亏空的，而没有谁说上一句，交这个税跟大家得到的公共服务之间究竟有多少关系。

物业税是一个非常复杂的税种，需要非常高的政治智慧和超强的执政技巧、能力，还需要有非常融洽的官民关系和高效率的行政运作方式，缺了这些，比如，如果有人抗拒交税怎么办？

另外，征收物业税，马上就会涉及公民财产的认证问题。房价是随着市场供求关系上下波动的，每年都要重新评估，得有一个相对独立的评估机构做这件事，还得有一个中间机构负责仲裁。都是由税务局自己说了算哪行？没有这样的机构，评估结果出来民众不服怎么办，到哪里去申诉？申诉结果不服还可以怎样做法律的救济？这些因素，我们打算征物业税或房产税的人认真考虑过吗？

个人所得税 一直缺乏实质性改革

新京报：还有一点和我们紧密相连的是个人所得税。我每月被扣掉一千多，但是因为我没有北京户籍，孩子不得不在老家农村上学。每年都有人大代表提议改革所得税制，好像也没有效果。